I livelli essenziali
delle prestazioni (LEP)
e le istruzioni

Il dibattito pubblico di questi mesi è sempre più incentrato sul tema dell’autonomia differenziata e sul dubbio, più o meno fondato, che la differenziazione tra Regioni nell’esercizio di competenze – quali l’istruzione – possa acuire i già consistenti divari territoriali. Nell’affrontare tale tema sovente emerge una confusione ermeneutica dovuta alla sovrapposizione automatica tra l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e l’autonomia differenziata, come se la fissazione dei primi porti automaticamente alla seconda. Nel caso dell’istruzione, la questione assumere una qual certa rilevanza, trattandosi, insieme alla sanità, probabilmente delle materie la cui differenziazione tra le Regioni nell’esercizio delle relative competenze può dar luogo – astrattamente – a profili di criticità non indifferenti. Una tale visione finisce per svalutare la portata dei LEP e a non comprendere quanto possa esser fondamentale una loro determinazione, a tutela dei diritti civili e sociali.

 

In primo luogo, vanno precisate quindi la cornice costituzionale e il fondamento dei LEP. Inoltre, qualche prima indicazione specifica sui LEP per l’istruzione può esser data, a partire dal Rapporto del Comitato costituito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri(1), con il compito di individuare i livelli, nelle varie materie. I livelli essenziali delle prestazioni (LEP) sono il nucleo di prestazioni da erogare in modo uniforme sul territorio nazionale, allo scopo di garantire la tutela dei diritti civili e sociali. Tale esigenza di garanzia di uniformità è assicurata, dal 2001, dalla previsione costituzionale che ha condotto ad attribuire espressamente la potestà legislativa relativamente alla loro definizione alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.).

 

Invero, è da chiarirsi che la Costituzione ammette che le prestazioni corrispondenti a LEP possano essere erogate da enti diversi dallo Stato. Tale assunto è rinvenibile anche dalla lettura dell’articolo 120, secondo comma, Cost., ove è previsto il potere statale di sostituirsi alle Regioni e agli enti locali dove ricorrano una o più tra le seguenti circostanze: il mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria; in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica; la tutela dell’unità giuridica ed economica dell’ordinamento e, in particolare, per la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

 

Per le funzioni concernenti i diritti civili e sociali, spetta dunque allo Stato definire i livelli essenziali delle prestazioni, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale in condizione di efficienza e di appropriatezza. Ai LEP sono associati i fabbisogni standard necessari ad assicurare tali prestazioni.

 

Con riferimento alla nozione di LEP, come chiarito nel Rapporto del Comitato(2): “L’assenza di un ancoraggio concettuale solido e condiviso, la stessa pluralità linguistica fiorita attorno a questo sintagma, rende l’individuazione dei LEP lungo la traccia segnata dall’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione un’attività principalmente di esplorazione, che deve tener conto di disposizioni collocate su vari livelli della gerarchia delle fonti, che indirettamente disegnano livelli essenziali delle prestazioni”.

 

I LEP costituiscono un parametro che deve guidare la pubblica amministrazione nella erogazione della prestazione. In tal senso, il Comitato propende per una “nozione di LEP 'prestazionale' (da intendersi quali obblighi di dare, di fare e di astenersi che riguardano i pubblici poteri, sia come regolatori, che come gestori) e obbligatoria, che in quanto tale impatta sui conti pubblici, assumendo necessariamente una dimensione finanziaria, di sicura rilevanza”.

 

Fatta questa premessa, quali sono i LEP in materia di istruzione?

 

Per la materia dell’istruzione sono stati individuati i seguenti ambiti (o sottogruppi di materia): a. diritto/dovere all’istruzione e rete scolastica; b. articolazione e struttura dei cicli scolastici; c. sistema integrato 0-6; d. curricula dei cicli, programmi di studi, obiettivi e traguardi di apprendimento; e. assetti didattici: quadri orari, scansione dei percorsi per gradi e cicli; f. valutazione alunni. Primo e secondo ciclo di istruzione; g. esami di Stato; h. istruzione e formazione professionale; i. istruzione per gli adulti; j. programmazione: formazione delle classi; k. parità scolastica; l. personale; m. edilizia; n. digitalizzazione; o. diritto allo studio.

 

Da un’analisi più attenta, si tratta, invero, di una cristallizzazione della disciplina vigente, scandagliata ai fini dell’individuazione, ambito per ambito, delle norme che costituiscono livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione: dai criteri per l’attribuzione della parità scolastica alle norme “Gelmini” sul numero degli alunni per classe, ai parametri per il dimensionamento scolastico, fino alla previsione dell’abilitazione quale standard professionale del personale docente e al meccanismo concorsuale per il reclutamento del personale scolastico. Naturalmente, a chi scrive non sfugge che anche una tale categorizzazione susciterà ulteriori dibattiti, nella misura in cui a chiare lettere sarà presumibilmente statuito che il concorso per il reclutamento del personale scolastico e i parametri del 2009 per la formazione delle classi assurgano al ruolo di LEP per l’erogazione del servizio e la per la garanzia del diritto all’istruzione, assumendo una “sacralità” e una pregnanza giuridica difficili da scardinare successivamente. La lettura completa del Rapporto, per la materia dell’istruzione, porta anche a ritenere che siano stati posti dei “paletti” utili a porre un argine alla differenziazione.

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

​

 

Si richiedono, ad esempio, l’uniformità di regole e procedure per l’assetto dei cicli di istruzione, per gli esami di Stato, per gli ordinamenti didattici, per il reclutamento, per la formazione delle classi, per la parità scolastica. Uniformità che dovrà anche fare i conti con l’indicazione di costi e fabbisogni standard, che probabilmente mostreranno come garanzia costituzionale del diritto all’istruzione e costo del servizio rendano naturale che la sua erogazione resti saldamente attribuita allo Stato, dubitandosi che anche con il trasferimento di risorse le Regioni siano in grado di assicurare finanziariamente l’erogazione del servizio, secondo i LEP individuati.

 

I LEP costituiscono, dunque, la vera chiave di volta a tutela del sistema nazionale di istruzione. Per qualcuno rappresenteranno perfino un limite alla differenziazione, ma ci si augura possano essere – finalmente – anche un parametro stabile, da invocare persino in sede giudiziale, per dare maggiore effettività al diritto all’istruzione e più efficacia al servizio.

 

 

 

 

 

(1) Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 marzo 2023 è stato istituito il Comitato tecnico scientifico con funzioni istruttorie per l’individuazione dei LEP (CLEP), incaricato di fornire supporto alla Cabina di regia, con particolare riferimento alle esigenze di studio e approfondimento tecnico delle complesse questioni rilevanti ai fini delle funzioni attribuite alla stessa nell’ambito della determinazione dei LEP.

(2) Rapporto rinvenibile in: https://www.affariregionali.it/media/509321/1-rapporto-finale-clep-30102023-editing.pdf