I contratti di lavoro
a tempo determinato
Luci e ombre di un sistema distorto
 

Il contratto di lavoro a tempo determinato è un contratto di lavoro subordinato caratterizzato dall’apposizione di un termine alla durata del contratto in essere tra le parti. Nel pubblico impiego le fonti che regolano la disciplina dei contratti a tempo determinato sono principalmente:

•  il D.Lgs 165/2001

•  i contratti collettivi

•  l’art. 97 della Costituzione (accesso tramite concorso e buon andamento della PA).

 

LA PARTICOLARITÀ DEL SERVIZIO SCOLASTICO: IL RICORSO INFINITO AI CONTRATTI A TERMINE

Il servizio scolastico per sua natura non permette facilmente soluzione di continuità, e per tale motivo il legislatore, nel tempo, ha disciplinato procedure di assunzione finalizzate a coprire i posti vacanti e disponibili o alla sostituzione tempestiva del personale assente dal servizio.

 

Peculiarità strutturali, organizzative e una legislazione nel tempo frammentata e stratificata hanno contribuito a incrementare notevolmente il ricorso ai contratti a tempo determinato e a determinare la creazione di un precariato storico.

Questa la realtà del comparto.

​

IL CONTRATTO A TEMPO DETERMINATO NEL PUBBLICO IMPIEGO:

L’ART. 36 DEL D.LGS 165/2001

Nel pubblico impiego ad oggi non esiste ancora una disciplina che regola l’istituto dei contratti a termine. L’unica norma prevista dal Legislatore è quella dell’art. 36 del D.Lgs 165/2001 recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, che disciplina esclusivamente il risarcimento del danno in caso di reiterazione dei contratti.

 

La regola: la Pubblica Amministrazione assume esclusivamente attraverso contratti di lavoro a tempo indeterminato. Solo in caso di esigenze temporanee ed eccezionali è possibile ricorrere ai contratti a tempo determinato.

In che consiste l’abuso subito dal personale della scuola precario?

L’abuso si genera ogni qual volta l’Amministrazione sottoscrive con il medesimo lavoratore contratti di lavoro superiori a 36 mesi.

 

CONSEGUENZE DELL’ABUSO E TUTELA DEL LAVORATORE:      

IL COMMA 5 DELL’ART. 36

Nel pubblico impiego, a differenza che nel privato, la violazione delle norme sul reclutamento non comporta l’assunzione automatica del lavoratore tramite la conversione del contratto da tempo determinato in contratto a tempo indeterminato.

L’art. 97 della Costituzione, infatti, impone che l’accesso ai ruoli della PA avvenga esclusivamente tramite concorso pubblico, tranne per i casi espressamente previsti dalla legge.

 

Quale la tutela prevista per i docenti e il personale ATA che per anni hanno lavorato con contratti annuali su posti vacanti, coprendo esigenze permanenti della scuola?

 

IL DIRITTO AL RISARCIMENTO DEL DANNO

Il legislatore è intervenuto sul testo dell’art. 36 del D.Lgs 165/2001 diverse volte nel corso degli anni. Recentemente con il D.L. 131/2024 è stata introdotta una sanzione specifica quale forma di tutela indennitaria “forfettizzata” secondo cui “In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e sanzione. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative.

Nella specifica ipotesi di danno conseguente all'abuso nell'utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, fatta salva la facoltà per il lavoratore di provare il maggior danno, il giudice stabilisce un'indennità nella misura compresa tra un minimo di quattro e un massimo di ventiquattro mensilità dell'ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto, avuto riguardo alla gravità della violazione, anche in rapporto al numero dei contratti in successione intervenuti tra le parti e alla durata complessiva del rapporto.

 

Che significa?

Dopo le modifiche introdotte dal decreto-legge 131/2024, il lavoratore (docente ed ATA) che ha subito la reiterazione dei contratti a termine (31 agosto o al 30 giugno perché su cattedre di diritto) per più di 36 mesi ha diritto al risarcimento del danno nella misura di un importo compreso tra 4 e 24 mensilità.

 

L’art. 36 del D.Lgs 165/2001 prevede che sia il giudice a valutare la gravità della violazione – considerando il numero e la durata dei contratti reiterati – al fine di determinare l’importo del risarcimento spettante al lavoratore.

 

LA DISCIPLINA EUROPEA

La disciplina europea sui contratti a termine si fonda principalmente sulla Direttiva 1999/70/CE che ha recepito l’Accordo quadro CES–UNICE–CEEP sul lavoro a tempo determinato.

 

EFFETTI DELLA DIRETTIVA PER GLI STATI MEMBRI

La normativa europea non vieta l’utilizzo dei contratti a termine, ma lo considera quale eccezione alle forme stabili di assunzione. In tal senso impone agli Stati membri di:

•  evitare abusi

•  introdurre misure “preventive”

•  garantire tutela effettiva ai lavoratori precari.

 

LA CLAUSOLA 5 DELL’ACCORDO QUADRO SUL LAVORO

A TEMPO DETERMINATO: LE MISURE PREVENTIVE

Al fine di prevenire gli abusi, gli Stati devono introdurre all’interno dei rispettivi ordinamenti almeno una delle seguenti misure:

• ragioni oggettive che giustificano il rinnovo

•  durata massima complessiva dei contratti (es. limite dei 36 mesi previsto dall’Italia)

•  numero massimo di rinnovi.

​

LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

La giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha avuto un ruolo decisivo nel definire il concetto di abuso e di imporre agli stati membri i limiti all’uso dei contratti a termine in favore della tutela dei lavoratori precari.

 

Nel tempo la Corte, infatti, è intervenuta più volte sul tema con diverse sentenze importanti.

La sentenza Mascolo, nel 2014, ha segnato una svolta importante per l’Italia in quanto il caso riguardava direttamente la scuola pubblica italiana.

 

Il principio affermato e oramai consolidato è stato quello per cui risulta “incompatibile con il diritto europeo la reiterazione illimitata delle supplenze, l’assenza di limiti effettivi e la mancanza di sanzioni adeguate all’abuso patito dal lavoratore”.

 

La Corte di Giustizia recentemente è tornata ad esprimersi sul tema: la sentenza del 14 aprile 2026 – causa C-418/24.

La sentenza, pur non riguardando direttamente la scuola italiana (bensì quella spagnola) comporta, ovviamente, effetti importanti per tutti gli Stati membri.

 

Quale il principio sancito dalla Corte di Giustizia? “La protezione dei lavoratori contro l’abuso dei contratti a termine deve essere reale ed effettiva, tale da dissuadere concretamente il datore di lavoro dal commettere l’abuso, o da sanzionarlo in modo efficace”.

 

Cosa significa? 

Se l’ordinamento interno non prevede (così come per l’Italia) la trasformazione dei contratti a termine in contratti a tempo indeterminato, le misure alternative devono essere tali da eliminare la violazione e i suoi effetti e garantire che l’abuso non si ripeta.

In concreto quale il risarcimento legittimo?

Secondo la Corte di Giustizia la misura sanzionatoria che comporta il versamento di un’indennità economica al momento della cessazione del rapporto di lavoro – parametrata all’anzianità di servizio – ma, sottoposta a limiti predefiniti (es. il limite massimo delle 24 mensilità) “comportando un risarcimento forfettario” non può costituire un risarcimento proporzionato ed effettivo della situazione di abuso, né un risarcimento adeguato e integrale dei danni derivanti da tali abusi.

​

La stabilizzazione dei precari: una scelta discrezionale o un possibile rimedio all’abuso?

Rispetto alla tanto discussa ipotesi che la stabilizzazione del personale precario possa costituire una valida sanzione per l’amministrazione idonea a sanare l’abuso posto in essere con la reiterazione dei contratti, va chiarito che tale ipotesi, alla luce di quanto previsto dall’art 36 del Dlgs 165/2001 come recentemente modificato – che espressamente prevede quale unica sanzione possibile quella del risarcimento del danno quantificabile dal giudice secondo la gravità dell’abuso – dalle recenti "sentenze” della Corte di Cassazione, che correttamente interpreta e applica l’art. 36 nella sua nuova formulazione e della recente sentenza della Corte di Giustizia del 14 aprile 2026, non è sostenibile. E infatti, la semplice possibilità di essere stabilizzati (o di partecipare a procedure concorsuali speciali che comportino l’immissione in ruolo comunque subordinata all’incertezza delle tempistiche concrete di assunzione del singolo) non elimina l’abuso né tantomeno rappresenta una forma di risarcimento nei confronti del lavoratore che ha diritto a una tutela concreta e reale del danno subito, tutela che l’ordinamento italiano ha deciso di identificare nel risarcimento del danno ex art. 36 del D.Lgs 165/2001.

 

Da una lettura attenta e corretta della norma (art. 36) e della Giurisprudenza citata, infatti, risulta che nel caso di reiterazione abusiva dei contratti a termine l’illecito si è già consumato e come tale va risarcito.

 

L’immissione in ruolo (es. procedure straordinarie, concorsi riservati ed assunzioni) disposta dall’amministrazione non può in nessun caso rappresentare una sanzione valida a cancellare l’abuso. La sanzione, infatti, così come previsto dai principi generali del nostro ordinamento, deve esistere al momento della commissione dell’illecito per poter essere applicata: e questo, ad oggi, è possibile solo per il risarcimento del danno.

Se il legislatore avesse voluto prevedere ipotesi sanzionatorie alternative a quella del risarcimento del danno, avrebbe dovuto farlo al momento della riforma dell’art. 36 D.Lgs 165/2001, includendo anche tale forma di tutela all’interno del testo della norma.

 

Diversamente, considerato che la riforma ha previsto, espressamente una unica forma di sanzione – quella del risarcimento del danno – il giudice non potrà applicare una sanzione alternativa non espressamente prevista nel nostro ordinamento.

​

EFFETTI PER IL PERSONALE DELLA SCUOLA

Dalla ricostruzione effettuata risulta pertanto che il personale della scuola, tutto (docenti, ATA ed educatori), che abbia subito una successione illegittima di contratti a termine (31 agosto e 30 giugno purché su cattedre di diritto) per più di 36 mesi, ha diritto a vedersi applicato quanto disposto dall’art. 36 del D.Lgs 165/2001 e, pertanto, a richiedere il risarcimento del danno, che considerata la recente pronuncia della Corte di Giustizia, ben potrebbe essere superiore al limite ad oggi previsto – e non più in linea con la giurisprudenza europea – delle 24 mensilità.